Высшие органы государственной власти и управления России. IХ-ХХ вв. - Тургаева А.С.
ISBN 5-88857-070-2
Скачать (прямая ссылка):
шаги в этом направлении, предпринятые в 1921 — 1923 гг., означали признание неудачи политики «военного коммунизма» с его доктриной непосредственного перехода к социализму; растущее осознание в руководстве того, что мировая (европейская) пролетарская революция задерживается на неопределенное время. Нэп понимался Лениным как обходной путь к социализму через использование товарно-денежных, рыночных отношений под контролем государства. Вместе с тем нэп не предполагал никаких качественных уступок по отношению к политическому строю. Режим однопартийной диктатуры, недопустимость политического и идеологического плюрализма являлись принципиальной позицией Ленина.
Тем не менее переход к нэпу, новые условия и задачи мирного развития страны требовали существенных изменений в построении государственного аппарата. Заставило внести поправки в саму схему организации власти и управления и образование СССР. Однако следует подчеркнуть, что и при существовании независимых советских республик до 30 декабря 1922 г. власть в них принадлежала членам одной политической партии и все принципиальные вопросы решались ЦК РКП (б). Схему государственной власти и управления определяла Конституция СССР, утвержденная II съездом Советов СССР 31 января 1924 г. Высшими органами государственной власти в Советском Союзе формально стали съезды Советов СССР, между съездами — ЦИК СССР и его Президиум. Почти без изменений осталась избирательная система. Высшим исполнительным и распорядительным органом являлся СНК СССР. Он фактически издавал декреты и постановления, имевшие силу закона.
С образованием СССР наркоматы — центральные органы отраслевого управления — разделились на три группы: общесоюзные (общефедеральные), союзно-республиканские, республиканские. Общесоюзные наркоматы представляли строго централизованные структуры, руководившие данной отраслью на всей территории страны. Союзно-республиканские наркоматы означали наличие органов управления одновременно в масштабах СССР и в каждой республике. Республиканские наркоматы управляли порученной им отраслью в пределах данной республики, не имея общесоюзного цент
ра. Согласно Конституции СССР 1924 г., к первой группе относились пять НК: по военно-морским делам, внешней торговли, по иностранным делам, почт и телеграфов, путей сообщения; ко второй группе — пять НК: ВСНХ, продовольствия, РКИ, труда, финансов; к третьей группе — шесть НК: внутренних дел (в большинстве республик до 1930), здравоохранения (до 1936), земледелия (до 1929), просвещения (до 1966), социального обеспечения, юстиции (до 1936).
Еще одной важной чертой было значительное сокращение и сужение «чрезвычайщины». Примером этого стало преобразование ВЧК в ГПУ, а затем в ОГПУ — конституционные органы с достаточно четко очерченными функциями. Важное значение имел процесс законодательного оформления различных сторон общественной и государственной жизни: принятие Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов (1922), КЗОТа, создание органов прокуратуры и т. д.
Вместе с тем возвращение к нормальному правотворчеству было непоследовательным и неполным. Во-первых, в ряде районов страны сохранялись чрезвычайные органы управления. Во-вторых, шел процесс постепенного расширения репрессивных прав внесудебных органов (ОГПУ), включая применение высшей меры наказания — расстрела. В-третьих, сохранялась и укреплялась роль высших партийных органов: Политбюро, Оргбюро, Секретариата ЦК. Правда, на XI съезде РКП(б) в марте 1922 г. Ленин, признавая, что «создалось неправильное отношение между партией и советскими учреждениями», предлагал «повысить авторитет Совнаркома ... чтобы ВЦИК работал более энергично» (Одиннадцатый съезд РКП(б). Стенографический отчет. — М., 1961. С. 43 — 44). Это нашло отражение в резолюциях съезда, где, в частности, отмечалось: «Партия должна провести гораздо более отчетливое разграничение между своей текущей работой и работой советских органов, между своим аппаратом и аппаратом Советов» (Там же. С. 525). Но все эти пожелания не меняли главного во взаимоотношениях «партия-государство»: принятие решений по всем основным вопросам политической, экономической и духовной жизни страны партийными органами и последующее их оформление на государственном уровне. Поэтому именно с
начала 20-х гг. разворачивается формирование административно-командной системы (АКС).
Российские и зарубежные исследователи (Т. П. Коржи-хина, А. С. Сенин, И. В. Павлова, М. М. Восленский и др.) вычленили ряд основных черт АКС. К ним, во-первых, можно отнести умаление реальной роли Советов как законодательных и контролирующих органов; повышение роли исполнительных структур. Во-вторых, это номенклатурный принцип управления обществом. Как отмечает Т. П. Кор-жихина, номенклатура — это перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, назначение на которые производилось лишь после предварительного рассмотрения и утверждения партийными комитетами (от райкома до ЦК). Впервые сам термин «номенклатура» был употреблен в постановлении Оргбюро ЦК 12 октября 1923 г. Постепенно оформилось несколько номенклатурных списков должностей, рассматривавшихся в аппарате ЦК. Список № 1 включал высшие посты в партийном и государственном аппарате, требовавшие решения Политбюро ЦК. Список № 2 перечислял должности, назначение на которые производилось с согласия Орграспредотдела ЦК. Наконец, список № 3 («ведомственная номенклатура») — самый большой в количественном отношении — называл те должности в государственных и общественных учреждениях, замещение которых требовало лишь согласования с Орграспредотделом ЦК. Важно отметить, что среди кандидатов на должности были члены партии и беспартийные. Содержание списков подлежало ежегодному пересмотру. В-третьих, АКС обязательно включала режим секретности. Прежде всего от общества скрывалась реальная роль партийных комитетов в повседневном процессе управления. Специальный циркуляр ЦК запретил советским и общественным организациям какие-либо ссылки на решения партийных органов. На самом же деле не только крупнейшие постановления ВЦИК и СНК, но и конкретные решения государственных органов предварительно рассматривались и утверждались высшими партийными органами. То же самое происходило в отношении административных органов; суда и прокуратуры. Например, на заседаниях Политбюро в 20-е гг. давались директивы судам с
