Комментарий к Федеральному закону - Тихомиров Ю.А.
ISBN 5-89123-130-1
Скачать (прямая ссылка):
Существует четкое различие между актами нормативными, устанавливающими общеобязательные правила более или менее длительного действия, и ненормативными — правоприменительными, индивидуальными. Причем в одном законе нормативные акты представительных органов называются решениями, ненормативные — постановлениями, а в другом — наоборот. Что касается актов глав муниципальных образований и глав администраций, то здесь относительное единство: нормативные акты называются постановлениями, ненормативные — распоряжениями.
В некоторых законах и уставах закрепляется перечень вопросов, по которым представительные органы обязательно должны принимать акты, оформляемые как нормативные документы ("местные законы"). Например, согласно Закону "О местном самоуправлении в Омской области" исключительно в виде решений (нормативных актов) издаются акты представительного органа муниципального образования по вопросам организации местного самоуправления, местного бюджета, местных налогов и сборов, коммунальных платежей, муниципальной собственности и землепользования. Тем самым подчеркивается значение этих вопросов, юридическая сила принимаемых по ним решений.
В законах и уставах содержатся положения, определяющие субъектов правотворческой инициативы прежде всего в отношении актов представительных органов. Как правило, это депутаты, глава муниципального образования, главы администраций, органы территориального общественного самоуправления, население (в особом порядке, определяемом уставом, — см. комментарий к ст. 25).
Дополняя этот перечень, Устав г. Омска называет Законодательное собрание Омской области. Поскольку право нормотворчес-кой инициативы предполагает обязательное рассмотрение внесенного проекта, указанное дополнение привносит в отношения между областным Законодательным собранием и представительными органами местного самоуправления области оттенок субординации, что противоречит конституционному положению о том, что эти органы не входят в систему органов государственной власти, к которым относится Законодательное собрание Омской области.
Важно заметить, что в ряде уставов введены ограничения на инициативу решения тех или иных вопросов представительными органами. Например, в Уставе г. Тюмени устанавливается, что рассмотрение и принятие нормативных правовых актов представительным органом по вопросам бюджета, налогов, сборов, по иным финансовым вопросам осуществляется по представлению Главы города (мэра) (п. 3 ст. 41). Сходное правило содержалось в "Положении об основах организации местного самоуправления в Российской
125
Ст. 19
Комментарий к Закону о местном самоуправлении
Федерации на период поэтапной конституционной реформы", утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации"1, Однако комментируемый Закон по-иному определяет полномочия представительного органа местного самоуправления. Согласно ст. 15 (см. комментарий к этой статье) право представительного органа утверждать местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы безусловно и не содерлшт никаких ограничений. Поэтому представление Главы города по этим вопросам как предварительное условие их рассмотрения представительным органом не соответствует требованиям Федерального закона.
Согласно законодательству субъектов Федерации администрация муниципального образования разрабатывает и вносит на утверждение представительного органа местный бюджет. Но эта формула, внешне сходная с приведенной выше, существенно от нее отличается. По сути дела в первом случае мы имеем дело с разрешительным (со стороны административного органа) порядком утверждения местного бюджета, а во втором — с нормальным разделением труда в бюджетном планировании.
По сравнению с Тюменью в Ярославле установили более мягкий разрешительный способ утверждения бюджета. Здесь, во-первых, определили перечень вопросов, которые могут быть рассмотрены не по представлению высшего должностного лица, а при наличии его заключения по проектам решений. Во-вторых, по-иному сформулировали и сам перечень. Это проекты решений представительного органа по вопросам введения (отмены) налогов и сборов, освобождения от их уплаты, установления и изменения финансовых обязательств муниципального образования, установления размеров расходов, покрываемых за счет бюджета муниципального образования. Возможно, авторы Устава г. Ярославля стремились обеспечить более квалифицированный, профессиональный подход к решению ряда экономических дел. Однако документально закрепленное, это стремление, по крайней мере в части своей, тоже не согласуется с Федеральным законом, а именно — в части установления налогов и сборов и размеров расходов, покрываемых за счет бюджета. Что касается налогов и сборов, то право их установления представительным органом, как указано выше, прямо закреплено Федеральным законом. В свою очередь расходы, покрываемые за счет бюджета, — это неотъемлемая часть бюджета, право утверждения которого в целом опять-таки принадлежит исключительно и безусловно представительным органам муниципального образования.
