Комментарий к Федеральному закону - Тихомиров Ю.А.
ISBN 5-89123-130-1
Скачать (прямая ссылка):
К сожалению, во многих (если не в значительном большинстве) анализируемых законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований структура органов администрации не только не устанавливается населением, но даже не утверждается представительным органом. Как правило, это прерогатива главы местной администрации (Омская область, Раменский район Московской области, г.г. Ярославль, Астрахань, Тюмень, Хабаровск и др.).
По-разному определяется само назначение органов администрации и их место в системе органов местного самоуправления. В Законе Воронежской области записано, что органы местной администрации образуются для реализации полномочий местного самоуправления. Разительно отличается от этой формулы норма Устава г. Хабаровска, в котором говорится, что отраслевые и функциональные органы городской администрации осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, направленную на "испол
100
Глава III. Органы и должностные лица местного самоуправления Ст. 17
нение законов, указов Президента, актов Правительства, актов вышестоящих органов государственного управления, принятых в пределах их полномочий, решений городской Думы и распоряжений мэра". Примерно такие же нормы есть и в некоторых других законах и уставах (в том же Законе Воронежской области).
Если не относить эти положения на счет недостаточно высокого технического уровня нормотворчества, то следует признать, что связывая отраслевые органы самоуправления с деятельностью органов государственной власти, они включают в систему последних упомянутые отраслевые структуры, тем самым искажая самый смысл местного самоуправления и возвращая его ко временам местных Советов, "в каждом из которых была частица верховной власти". Это еще раз подтверждает недостаточную проясненность ряда вопросов местного самоуправления, а в связи с этим непоследовательность законодателей отдельных субъектов Федерации и авторов некоторых уставов муниципальных образований.
Наименование органов и должностных лиц примерно одинаково. Это, если речь идет об органах, департаменты, управления, комитеты, отделы, сектора, отличающиеся друг от друга главным образом масштабом выполняемых функций в различных отраслях и сферах управления муниципальной единицы. Кроме названных, осуществляющих распорядительную, исполнительную и контрольную деятельность на основе единоначалия, действуют органы со статусом комиссий, которые принимают решения коллегиально. От них отличаются органы с совещательными полномочиями, создаваемые при главах администрации, — коллегии, научно-методические, научно-технические, экспертные и иные советы. Некоторые главы администрации согласно уставам вправе созывать совет директоров предприятий (в ряде городов и районов — независимо от формы собственности) для рассмотрения вопросов управления муниципальным образованием, в том числе вопросов создания внебюджетных фондов. В уставах не расшифровывается, что означает "создание внебюджетных фондов". Если речь идет о внедоговорном "привлечении средств" на нужды городов и районов, то это не согласуется со ст. 32 комментируемого Закона, которая предусматривает договорные формы отношений с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности (см. комментарий к этой статье).
Уставы, регламенты и другие акты, принимаемые главами администрации, предусматривают также органы вспомогательного аппарата администрции: контрольно-организационно-правовой отдел, пресс-центр, общий отдел, отдел по работе с населением, письмами и обращениями граждан и др. Эти органы занимают небольшое место в законах о местном самоуправлении субъектов Федерации и уставах. Главное внимание в этих документах сосредоточено на функциональных и отраслевых структурах и их невыборных руководителях. Причем законы о местном самоуправлении, как правило, не классифицируют и не именуют указанные должности.
101
Ст. 17
Комментарий к Закону о местном самоуправлении
В уставах некоторых муниципальных образований дается лишь статусная характеристика этих должностей. Так, в Уставе г. Омска указано: "...должностными лицами администрации являются муниципальные служащие, выполняющие властные, организационно-распорядительные, управленческие функции по отношению к муниципальной собственности, работникам администрации (вероятно, другим. — Комм, авт.), муниципальных предприятий и учреждений".
В Уставе г. Астрахани приводится общий перечень этих должностных лиц: первый заместитель мэра, заместители мэра, управляющий делами администрации, руководители структурных подразделений городской и районных администраций (в этом, как и во многих других городах, нет внутригородских муниципальных образований, а в отдельных частях города создаются подчиненные общегородской администрации управленческие структурные подразделения).
Значительное внимание и законы и уставы уделяют заместителям главы администрации. Так, в соответствии с Законом "О местном самоуправлении в Воронежской области" они назначаются на должность главой администрации, при этом согласно порядку, закрепленному в уставе, кандидатуры замов доляшы либо согласовываться с представительным органом, либо нет. Число замов определяется уставом муниципального образования. Они выполняют функции в соответствии с распределением обязанностей, закрепленных уставом. Примерно то же самое (за исключением ссылок на устав) записано в Законе Омской области.
