Комментарий к Федеральному закону - Тихомиров Ю.А.
ISBN 5-89123-130-1
Скачать (прямая ссылка):
Ст. 15
Комментарий к Закону о местном самоуправлении
5. Одно из непременных условий деятельности выборного представительного органа состоит в том, что он принимает решения в коллегиальном порядке. Смысл коллегиальности — в нахождении наиболее верного решения, которое нередко отражает разные точки зрения, компромисс между разными политическими группировками, избранными в представительный орган. В сущности, органы местного самоуправления мало или совсем не политизированы. Однако в крупных муниципальных образованиях, особенно в больших городах, политика зачастую вторгается и в прозаические, казалось бы, дела местного самоуправления. Поэтому в регламентах представительных органов гарантируется право голоса как отдельных (независимых) депутатов, так и представителей различных фракций, представляющих определенные социальные группы.
Коллегиальное решение предполагает определенный кворум — то есть установление минимального числа депутатов, без наличия которого решение приниматься не может. Для относительно многочисленного состава представительного органа кворум обычно составляет простое большинство голосов от избранных (или от общего числа) депутатов. Для небольших по составу представительных органов, в которых может быть пять-шесть человек, кворум, как правило, составляет две трети от общего числа депутатов — иначе ни о какой коллегиальности не может быть и речи.
Обычно решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих депутатов. Вместе с тем в законах ряда субъектов Федерации и уставах муниципальных образований существуют правила, в соответствии с которыми решения по определенным вопросам принимаются большинством голосов от избранных депутатов (например, нормативные акты). В некоторых законах и уставах предусмотрено, что акты по вопросам принятия устава муниципального образования, административно-территориального устройства, а также акты об отстранении от должности главы администрации и иных должностных лиц принимаются не менее чем двумя третями депутатов, избранных в представительный орган.
Истинная коллегиальность обеспечивается тогда, когда депутаты регулярно собираются вместе для решения вопросов, входящих в их компетенцию. Эти совместные собрания называются по-разному. В Законе Воронежской области — сессии, в Законе Омской области — заседания (сессии), в законах Читинской, Вологодской и других — заседания. В уставах ряда муниципальных образований используются оба названия. Причем от наименования суть формы коллегиальной работы не меняется: в любом случае депутаты заседают все вместе или разбившись на группы — комиссии, фракции. Главное условие, закрепляемое в большинстве законов и уставов, — регулярность заседаний представительных органов. Гарантия регулярности — установленная периодичность заседаний. Эта периодичность определяется либо, сравнительно редко, в
80
Глава III. Органы и должностные лица местного самоуправления Ст. 15
81
законах субъектов Федерации о местном самоуправлении, либо, значительно чаще, в уставах муниципальных образований. В воронежском и омском Законах установлено, что очередные собрания (сессии) представительных органов созываются не реже двух раз в год. Это, естественно, не мешает муниципальным образованиям определять и более частую периодичность своих заседаний.
В городе Воронеже, например, заседания Муниципального Совета созываются не реже одного раза в два месяца, в Октябрьском сельсовете Панинского района этой же области Совет собирается не реже одного раза в месяц. Заседания Хабаровской городской Думы проводятся не реже четырех раз в год, Тюменской городской Думы — не реже одного раза в месяц, период между двумя заседаниями Ярославского муниципалитета не может быть более 60 дней и т. д. Подчас периодичность заседаний вообще не определяется. При этом заседания представительных органов и в законах, и в уставах планируются как кратковременные. Это напоминает порядок работы местных Советов, сессии которых длились (в зависимости от уровня Советов) от двух дней до нескольких часов. Работа их сводилась, как известно, к формальному одобрению решений, подготовленных исполнительными комитетами и их аппаратом.
Если иметь в виду, что депутаты представительных органов местного самоуправления, как и депутаты местных Советов, часто совмещают свою деятельность в муниципалитетах со служебными или производственными обязанностями, вряд ли можно рассчитывать, что заседания представительных органов могут и теперь собираться часто и на длительный срок (хотя при определенных обстоятельствах сессии, возможно, и будут продолжаться две-три недели). Практика показывает, что депутаты часто не являются на заседания муниципалитета, заседания при отсутствии кворума переносятся и т. д. '
Все это существенно ослабляет коллегиальность представительных органов, и если от этих недостатков не избавляться, муниципалитеты рискуют превратиться в те же местные Советы, "разговаривающие", но не решающие, а в лучшем случае одобряющие готовые проекты документов.
