Комментарий к Федеральному закону - Тихомиров Ю.А.
ISBN 5-89123-130-1
Скачать (прямая ссылка):
В мировом опыте существуют свои стандарты, которые, конечно, не стоит воспринимать как абсолют, как подходящие для любых, в том числе российских, условий, но в качестве примерного ориентира они вполне могут быть использованы нашими муниципалитетами. В этом отношении заслуживают особого внимания рекомендации Европейской экспертной службы, сотрудники которой основательно изучили ход реформы местного самоуправления в
73
Ст. 15
Комментарий к Закону о местном самоуправлении
России и изложили в своей книге обоснованные во многих случаях суждения1. По данным этих экспертов, количество депутатов типичного Совета в странах Западной Европы на районном уровне составляет от 10 до 60, на муниципальном уровне (городском, поселковом) — от 5 до 50 чел.
3. В этом пункте определяются вопросы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, то есть такие вопросы, которые вправе решать только представительные органы и никакие иные. Это гарантирует ведущую роль представительных органов во всей системе органов местного самоуправления.
Во-первых, только представительные органы вправе принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования. Это, так сказать, свои, "местные законы", которые могут быть адресованы и гражданам, и общественным объединениям, и предприятиям, учреждениям и организациям. Они образуют локальную правовую систему, отнюдь не противостоящую федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации, а дополняющую их и создающую вместе с ними целостную систему координат поведения на территории данного муниципального образования,
Во-вторых, исключительно представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении. Иными словами, они определяют возможности для решения всех вопросов, требующих затрат, определяют доходы и расходы, финансовую базу деятельности всех органов муниципалитета.
В-третьих, они определяют основные направления развития в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности — социально-бытового обслуживания населения, коммунального хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т. д. Под эти направления выделяются средства из бюджета, 'внебюджетных фондов и других источников.
В-четвертых, установление местных налогов и сборов тоже относится к исключительному ведению представительных органов, поскольку непосредственно затрагивает материальные, то есть наиболее существенные, интересы избирателей и связывает их с интересами всего местного сообщества.
В-пятых, поскольку муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления, представительный орган не может стоять в стороне от управления ею. Однако прямое командование этой собственностью, решение вопросов оперативного распоряжения ее объектами — дело администрации, исполнительных органов. Представительный же орган призван согласно комментируемой статье выполнять более важную, стратеги
1 См.: Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. Tacis; Brussel, 1995. С. 211.
74
Глава III. Органы и должностные лица местного самоуправления Ст. 15
ческую функцию: он устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, в соответствии с которым строят свою деятельность все другие органы местного самоуправления и их должностные лица.
В-шестых, представительный орган, не будучи ограничен принципом разделения властей, контролирует деятельность других органов местного самоуправления и должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований. Это касается как органов и должностных лиц, избранных населением, так и тех, которые избраны или назначены самим представительным органом. Осуществление контроля дает возможность добиваться исполнения принимаемых представительным органом решений, следить за законностью действий других органов местного самоуправления.
Перечисленные шесть полномочий представительных органов — это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей, установленный на федеральном уровне.
4. Согласно этому пункту полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Это положение следует понимать в том смысле, что в уставах муниципальных образований в соответствии с законодательством субъектов Федерации полномочия представительных органов могут быть расширены (но не сужены).
В принципе согласно комментируемой статье законодательный (представительный) орган субъекта Федерации может и не определять своим законом полномочия представительного органа местного самоуправления — достаточно минимума полномочий, установленных Федеральным законом, а остальное может регулироваться уставами муниципальных образований (без опосредованного регулирования субъекта Федерации). Если же субъект Федерации решил в своем законе сам определить полномочия представительных органов местного самоуправления, он может либо установить их закрытый перечень (что вряд ли целесообразно, если признавать право муниципального образования на самоорганизацию и прямое указание на сей счет Федерального закона), либо предусмотреть право муниципального образования дополнительно устанавливать в своем Уставе (сверх закрепленных в законодательстве) другие полномочия представительных органов местного самоуправления с учетом особенностей организации власти в данном муниципальном образовании (и это было бы наиболее естественным решением, коренящимся в природе местного самоуправления).
