Комментарий к Федеральному закону - Тихомиров Ю.А.
ISBN 5-89123-130-1
Скачать (прямая ссылка):
Если недопустимо назначение сверху руководителей администрации как выборных органов, то столь же неприемлемо направление органами государственной власти своих кандидатов на невыборные должности, поскольку это тоже внутреннее дело самих местных сообществ. Неправомерно указывать сверху, какие органы самоуправления (общие, отраслевые, функциональные) надо создавать.
Ст. 14
Комментарий к Закону о местном самоуправлении
По сути, нарушением Конституции Российской Федерации является положение Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона от 13 января 1096 г. № 12-ФЗ1 о том, что назначение руководителей местных органов управления образованием надо согласовывать с государственными органами управления образованием. В этом случае ограничивается самостоятельность муниципальных образований в формировании органов местного самоуправления, нормы того и другого акта вступают в противоречие с нормами комментируемого Закона (п. 6 ст. 14, п. 3 ст. 17), а в этом случае, как определено п. 3 ст. 7, применяются положения данного Федерального закона.
Будучи сформированы "снизу", органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти и не обязаны выполнять их директивные предписания, если те выходят за пределы полномочий, предоставленных данным органам государственной власти. При этом важно иметь в виду, что формула "не входят в систему органов государственной власти" отнюдь не означает функционального обособления обеих групп органов. Органы местного самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений. Само их создание и важнейшие полномочия определены актами органов государственной власти — федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики — экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др. Они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.
Хотя по общему смыслу ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, их статус; нельзя приравнивать к статусу общественных организаций. Субъекты местного самоуправления — в значительной степени корпорации публичного права, обладающие властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям. И все же Конституция Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" различают функции тех и других органов. С целью гарантировать органам местного самоуправления особый статус, защитить их от попыток подмены со стороны государственных органов в комментируемой статье указывается, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Правда, здесь возникает вопрос о городах федерального значения -— Москве и Санкт-Петербурге. Из статьи 131 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление осу-
1 СЗ РФ, 199(5, № 3, ст. 150.
70
Глава III. Органы и должностные лица местного самоуправления Ст. 14
ществляется в городских поселениях независимо от их размера и роли в государстве, А на основании ст. 65 Конституции Москва и Санкт-Петербург в качестве городов федерального значения являются субъектами Российской Федерации, управляемыми согласно ст. 77 Конституции органами государственной власти, которые образуются самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Безусловно, Конституция обнаруживает известное противоречие в вопросе статуса руководящих органов Москвы и Санкт-Петербурга. Окончательное официальное толкование этого противоречия может дать только Конституционный Суд. Однако если рассматривать указанные статьи Конституции в совокупности, исходя из того, что Конституция —- это системный правовой акт, следует признать, что, поскольку для Москвы и Санкт-Петербурга территории городских поселений в основном (за исключением присоединенных, подчиненных поселений) совпадают с территориями субъектов Российской Федерации, функции городских органов местного самоуправления в данном случае поглощаются (совпадают с) функциями городских органов государственной власти.
Конституцией Российской Федерации и комментируемым Законом не устанавливается обязанность органов государственной власти городов федерального значения вводить местное самоуправление на субгородском уровне. Исходя из этого Москва приняла Устав, регламентирующий двойной статус Московской городской Думы и Московской городской администрации, согласно которому они одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, обладая всеми 'законодательно установленными полномочиями указанных органов.
